15.35
zharfan
Apa itu “PROLEGNAS”?
Prolegnas dalam pengertian umum adalah program perencanaan nasional di bidang perundang-undangan.[1] Sedangkan menurut Pasal 1 ayat (9) UU No. 10 Tahun 2004 mengartikan Prolegnas sebagai “instrumen perencanaan program pembentukan Undang-Undang yang disusun secara berencana, terpadu, dan sistematis.[2] Artinya, Prolegnas sesungguhnya merupakan satu proses yang terjadi sebelum pembentukan undang-undang atau dapat dikatakan sebagai “pra-pembentukan peraturan perundang-undangan”.[3]
Prolegnas sendiri merupakan gambaran politik Legislasi Indonesia yang berisi rencana pembangunan peraturan perundang-undangan dalam periode tertentu. Misalnya untuk lima tahun ke depan, sasaran politik hukum Republik Indonesia akan dibawa kepada good governance, maka baik RUU yang diajukan oleh Pemerintah dan DPR maupun RUU yang diprioritaskan untuk dibahas di DPR akan berkaitan dengan good governance, seperti adanya RUU tentang Pemberantasan Tindak Pidana Korupsi yang sekaligus mengamanatkan pembentukan institusi KPK, RUU tentang Keterbukaan Informasi Publik, dan sebagainya.[4] Jadi terdapat sebuah penyusunan prioritas pembangunan hukum yang direncanakan dalam periode tertentu.
Dari penjelasan di atas sehingga dapat ditarik kesimpulan bahwa PROLEGNAS adalah:
- Prolegnas merupakan instrumen program perencanaan pembentukan UU.
- Prolegnas dapat diartikan pra-pembentukan peraturan perundang-undangan.
- Prolegnas berkepentingan untuk mengumpulkan keperluan UU.
- Prolegnas derencanakan dalam periode tertentu. Contoh (RPJM 2005-2009 memiliki target utama yaitu memperbaiki substansi hukum).
Sekilas Sejarah Singkat PROLEGNAS
Prolegnas kini sudah berusia hampir 31 tahun, tepatnya sejak tahun 1977.[5] Konsep Prolegnas pertama kali disusun pada saat Lokakarya Penyusunan Prolegnas di Manado, Sulawesi Utara, pada tanggal 3-5 Februari 1977. Lokakarya ini juga menyepakati peran BPHN dalam penyusunan peraturan perundang-undangan secara berencana dari hulur sampai hilir berdasarkan tahapan-tahapan yang integratif. Kegiatan-kegiatan yang diamanatkan kepada BPHN untuk menunjang Prolegnas ini, yaitu:[6]
- melaksanakan penelitian dan usaha lain;
- melaksanakan inventarisasi peraturan perundang-undangan;
- pengkajian dan evaluasi peraturan perundang-undangan yang ada mengenai efektivitas dan keserasiannya dengan kebutuhan yang berkembang di masyarakat; dan
- penyusunan dan perumusan naskah rancangan akademis (atau biasa disingkat dengan ‘N.A.’) dari RUU dan peraturan pelaksananya.
Institusionalisasi Prolegnas dimulai dengan dikeluarkannya Keputusan Menteri Kehakiman Nomer M-PR.02.08-41 tertanggal 26 Oktober 1983 yang ditujukan kepada semua pimpinan departemen/Lembaga Pemerintah Non-Departemen (LPND) yang bertujuan membentuk Panitia Kerja Tetap Prolegnas. Cikal bakal institusionalisasi ini sebenarnya berasal dari inventarisasi peraturan perundang-undangan yang dilakukan oleh BPHN. Berdasarkan kepmen inilah BPHN mulai mengkoordinasikan Prolegnas pada Pelita III, IV, dan V.[7] Dengan dikeluarkannya Keppres No. 32 Tahun 1988, BPHN berperan dalam perencanaan pembangunan hukun nasional. BPHN menyusun Rencana Pembangunan Hukum Jangka Panjang dan Menengah pada GBHN 1993 dan Repelita VI serta Rencana Legislasi Nasional.[8]
Kemudian dengan disahkannya UU No. 10 Tahun 2004, penyusunan Prolegnas di lingkungan pemerintah dikoordinasikan oleh Departemen Hukum dan HAM, yaitu oleh BPHN. Badan Legislasi (Baleg) DPR bertugas untuk mengkoordinasikan penyusunan Prolegnas di lingkungan DPR serta penyusunan Prolegnas antara Pemerintah dan DPR.[9]
Penyusunan Prolegnas
Secara yuridis formal, UU No. 10 Tahun 2004 maupun Perpres No. 61 Tahun 2005 hanya menyebutkan tentang Program Legislasi Naional. Dalam praktiknya, secara teknis penyusunan Prolegnas dapat dibedakan menjadi dua tahapan, yaitu (a) tahapan penyusunan “rencana legislasi”, dan tahapan penyusunan ”program legislasi”.[10] Selain itu, ada juga yang menyebutkan bahwa tahapan penyusunan Prolegnas terdiri dari: (1) tahap kompilasi dan konsep Rencana Legislasi Nasional (Relegnas); (2) tahap klasifikasi dan sinkronisasi Relegnas; (3) tahap konsultasi dan komunikasi; (4) tahap penyusunan naskah; dan (5) tahap koordinasi dan penetapan Prolegnas.[11]
Prinsip Dasar Pembentukan dan Arah Kebijakan Prolegnas
RUU yang disusun dalam Prolegnas harus memperhatikan 3 dimensi, yaitu masa lalu yang terkait dengan sejarah perjuangan bangsa, masa kini yaitu kondisi obyektif yang ada sekarang dengan lingkungan strategisnya dengan memandang ke masa depan yang dicita-citakan. Dalam kaitan itu, maka perlu mempertimbangkan heterogenitas hukum yang terdiri dari hukum adat, hukum Islam, hukum agama lainnya, hukum kontemporer, serta Pancasila dan Undang-Undang Dasar 1945 sebagai hukum tertinggi.[12]
Selain itu, prinsip dasar dalam pembentukan undang-undang yang perlu dipegang teguh adalah:
- kesetiaan kepada cita-cita Sumpah Pemuda, proklamasi kemerdekaan 17 Agustu,serta nilai-nilai filosofis yang terkandung dalam Pancasila,serta nilai-nilai konstitusional sebagaimana termaktub dalamUndang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945;
- terselenggaranya negara hukum Indonesia yang demokratis, adil, sejahtera dan damai: dan
- dikembangkannya norma-norma hukum dan pranata hukum baru dalam rangka mendukung dan melandasimasyarakat secara berkelanjutan, tertib, lancar dan damaiserta mengayomi seluruh tumpah darah dan segenap bangsa Indonesia.[13]
Sedangkan mengenai arah kebijakan, berdasarkan Rapat Konsultasi antara Menteri Hukum dan HAM dan Baleg DPR tanggal 31 Januari 2005, delapan arah kebijakan Prolegnas ditetapkan sebagai berikut:
- Membentuk peraturan perundang-undangan di bidang hukum, ekonomi, politik, agama, pendidikan, ilmu pengetahuan dan teknologi, sosial budaya, pembangunan daerah, SDA dan lingkungan hidup, serta hankam sebagai pelaksanaan amanat UUD 1945;
- mengganti peraturan perundang-undangan peninggalan kolonial dan menyempurnakan peraturan perundang-undangan yang ada yang tidak sesuai lagi dengan perkembangan zaman;
- mempercepat proses penyelesaian RUU yang sedang dalam proses pembahasan dan membentuk UU yang diperintahkan oleh UU;
- Membentuk peraturan perundang-undangan yang baru untuk mempercepat reformasi, mendukung pemulihan ekonomi, demokrasi dan perlindungan HAM, dan pemberantasan KKN dan kejahatan transnasional;
- Meratifikasi secara selektif konvensi internasional yang diperlukan untuk mendukung pembangunan ekonomi, demokrasi dan perlindungan HAM serta pelestarian lingkungan;
- Membentuk peraturan perundang-undangan baru sesuai dengan tuntutan masyarakat dan kemajuan zaman;
- Memberikan landasan yuridis bagi penegakan hukum secara tegas, profesional, dan menjunjung tinggi HAM dan prinsip-prinsip kesetaraan dan keadilan jender; dan
- Menjadikan hukum sebagai sarana pembaharuan dan pembangunan di segala bidang yang mengabdi pada kepentingan rakyat, bangsa dan negara guna mewujudkan prinsip keseimbangan antara ketertiban, legitimasi, dan keadilan.[14]
III. Politik Legislasi dalam Rangka Penyusunan Prioritas Prolegnas
Secara sederhana, politik legislasi dapat diartikan sebagai cara-cara dalam proses pembentukan peraturan yang dengan sengaja dipilih oleh penguasa pada saat tertentu untuk mencapai tujuan-tujuan tertentu yang diinginkan oleh penguasa tersebut. Politik legislasi inilah yang membuat peraturan bisa diarahkan pada tujuan-tujuan tertentu. Politik legislasi, antara lain, berkisar pada soal sasaran pengaturan dan peran elite politik dan peran masyarakat dalam proses legislasi.[15]
Peraturan mempunyai peran yang penting dalam masyarakat suatu negara sebagai alat untuk mendorong perubahan sosial. Hukum mempunyai kekuatan untuk mengatur. Kekuatan yang tidak tampak ini muncul melalui pemberian ancaman hukuman fisik yang membuat seseorang takut untuk melakukan atau tidak melakukan tindakan tertentu. Kekuatan ini juga muncul melalui berbagai suruhan yang bila tidak dilakukan bisa membuat kita tidak mendapatkan apa yang kita inginkan.[16]
Selain itu, kekuatan memaksa (daya pemaksa) sebagai ciri khusus norma hukum juga lahir karena hukum dibuat oleh lembaga yang dianggap sah untuk menyelenggarakan jalannya suatu negara. Maka masyarakat “dipaksa” oleh hukum untuk melakukan atau tidak melakukan perbuatan tertentu, sehingga terbentuk perilaku-perilaku tertentu yang diatur oleh hukum. Perilaku-perilaku ini bila terjadi dalam suatu masyarakat secara keseluruhan dan dalam jangka waktu yang panjang akan menyebabkan suatu perubahan sosial.[17]
Jika dikaitkan dengan penyusunan prioritas Prolegnas, maka tidak menutup kemungkinan terjadinya politik legislasi baik dikalangan Dewan Perwakilan Rakyat maupun Pemerintah. Karena pada tiap periode pemerintahan (pemegang kekuasaan) mempunyai pandangan dan kepentingan yang berbeda. Sehingga prolegnas dapat dijadikan alat kekuasaan untuk membentuk/menyusun sebuah undang-undang yang bisa memperlancar kekuasannya. Dalam sebuah tulisan tentang penelitian prolegnas disebutkan bahwa:
“Prolegnas memberikan prioritas yang sebaran bidangnya tidak merata, dan sangat didominasi oleh RUU sektor ekonomi dengan pendekatan kebutuhan jangka pendek. Kepentingan kelompok dan tekanan internasional mempunyai peran yang signifikan dalam penetapan prioritas dalam prolegnas. Sehingga daftar RUU yang diprogramkan tidak secara utuh mencerminkan kebutuhan riil masyarakat Indonesia secara luas. Dasar untuk menentukan apakah suatu undang-undang harusa dibentuk baru, direvisi, atau dicabut tidak didasarkan pada kajian mendalam. Juga terdapat kecenderungan untuk sangat menitikberatkan pembangungan hukum di sektor ekonomi dengan pola pembentukan sebagai pilihanutama dibandingkan dengan pola perubahan. Bahkan pola pencabutan sama sekali tidak ikut diperhitungkan, padahal diakui bahwa keberadaan produk hukum warisan colonial adalah salahsatu indicator (alas an)diluncurkannya Prolegnas. Hal ini menunjukkan bahwa pendekatan sistemik untuk menjalankan Prolegnas beum secara sungguh-sungguh diperhatikan. Produk hukum baruterus dibentuk, tanpa menyadari apakah telah terjadi inkonsistensi secara vertical maupun horizontal dalam tata hukum Indonesia.”[18]
Dari penelitian tersebut diketahui bahwa dalam sebuah prolegnas sangat mungkin terjadi politik legislasi di kalangan elite politik. Faktor inilah yang menjadi salah satu kendala dalam pelaksanaan apa yang telah tercantum dalam prolegnas. Adapun kendala lainnya adalah sebagai berikut:[19]
- Jumlah Rencana Legislasi yang terlalu banyak untuk diselesaikan selama lima tahun.[20]
- Dinamika usulan pembentukan undang-undang baik yang datangdari DPR maupun Pemerintah.[21]
- Substansi Rancangan Undang-Undang.[22]
- Kualitas Rancangan Undang-Undang.[23]
- Kriteria prioritas RUU Prolegnas yang sangat umum.[24]
Sebagai contoh, politik legislasi yang diterapkan oleh rezim Orde Baru adalah politik legislasi yang memelihara kekuasaan yang dimilikinya. Selama masa pemerintahannya, jaringan kekuasaan Orde Baru terjalin dengan rapi dan rapat, sehingga proses legislasi pun diarahkan pada legislasi yang akan menguntungkan dan melestarikan jaringan itu. Hal ini dilakukan, misalnya, dengan membuat paket undang-undang politik (UU Pemilu, UU Partai Politik, dan UU Susunan dan Kedudukan MPR, DPR, dan DPRD) yang menutup pintu masuk bagi aspirasi politik, selain aspirasi yang dominan ketika itu. Dengan politik legislasi itu pula, kebebasan berbicara dihalang-halangi agar kritik dari masyarakat sipil tidak mengganggu stabilitas ekonomi pemerintah.[25]
Kendala yang timbul dalam pelaksanaan Prolegnas:
- Jumlah RUU yang terlalu banyak
- Usulan pembentukan RUU datang dari terlalu banyak pihak, yaitu DPR, Pemerintah, dan DPD
- Substansi UU yang kurang jelas ketika UU telah terbentuk
- Kualitas RUU yang masih berantakan, bahkan ketika telah menjadi UU
Salah satu permasalahan utama menurut forum adalah kerja anggota dewan yang dianggap lambat dalam menyelesaikan tugas legislasi mereka. Karena proses tarik-menarik kepentingan politk yang terjadi DPR, banyak dari RUU yang selesai adalah RUU yang “mendatangkan banyak uang” seperti RUU pemekaran daerah. Selain itu, pelaksanaan Prolegnas sendiri yang sepertinya belum menemukan arah yang jelas dinilai belum dapat mewujudkan tujuan utama diadakannya Prolegnas itu sendiri, yaitu mengatur lalu lintas pembentukan RUU di DPR.
Perbaikan terutama harus diadakan di tubuh DPR sendiri sebagai pelaksana Program Legislasi Nasional ini agar penyelesaian undang-undang yang strategis dan dibutuhkan dapat segera terlaksana dan tujuan Prolegnas dapat tercapai.
[1] Qomaruddin. ”Dasar-Dasar Konstitusional Peraturan Perundang-undangan”. <http://www.legalitas.org/database/artikel/htn/DASAR%20DASAR%20KONSTITUSIONAL%20PERATURAN%20PERUNDANG%20UNDANGANG.pdf, hal. 14.
[4] Dwi Satya Ardyanto, “Mengenal Prolegnas”, <http://doonukuneke.wordpress.com/2008/ 03/24/ mengenal-prolegnas/>, 24 Maret 2008.
[5] Pemikiran mengenai perencanaan pembangunan hukum nasional sebenarnya mulai ditelurkan saat Simposium mengenai Pola Perencanaan Hukum dan Peraturan Perundang-undangan di Daerah Istimewa Aceh tahun 1976. Dalam simposium yang diselenggarakan oleh Badan Pembinaan Hukum Nasional (BPHN), Universitas Syah Kuala dan Pemda D.I. Aceh ini menggariskan bahwa suatu pola umum perencanaan peraturan perundang-undangan sekurang-kurangnya memuat:[11]
- landasan dan tujuan perencanaan;
- penetapan prioritas materi hukum yang akan direncanakan;
- penetapan mekanisme proses perencanaan;
- sarana perencanaan; dan
- kegiatan penunjang, seperti penelitian, penyuluhan, dokumentasi, dan sebagainya.
Lihat: Dwi Satya Ardyanto, Op. Cit.
[11] Pada tahap pertama, Panitia Kerja Harian (Panjahar) BPHN menerima masukan RUU dari departemen dan LPND. Setelah itu dilakukan kompilasi dan konseptualisasi Relegnas dari departemen dan LPND tersebut. Kemudian pada tahap kedua dilakukan klasifikasi dan sinkronisasi konsep Relegnas yang dilakukan oleh Tim Pengarah dan Tim Antar Departemen (Antardep). Setelah itu konsep Relegnas dimantapkan. Selanjutnya pada tahap ketiga diadakan konsultasi dan komunikasi ke berbagai pihak dalam Forum Konsultasi dan Komunikasi. Berikutnya pada tahap penyusunan naskah, dilakukan pembahasan Relegnas oleh Tim Pengarah, Tim Antardep, Forum Konsultasi, Forum Komunikasi, dan Panjahar untuk menyusuk Prolegnas. Hasil Prolegnas di lingkungan pemerintah kemudian ditetapkan oleh Menteri Hukum dan HAM dalam Rapat Pembahasan Tahunan Prolegnas. Tahap terakhir, RUU yang berada di dua susunan Prolegnas, yaitu di lingkungan pemerintah dan DPR disusun kembali prioritasnya di bawah koordinasi Baleg DPR. Kemudian hasil Prolegnas antara Pemerintah dan DPR dituangkan dalam Keputusan DPR RI, baik lima tahunan maupun satu tahunan. Lihat: Dwi Satya Ardyanto, Op. Cit.
[15] Turiman Fachturahman Nur, ”Politik Legislasi Dalam Pembangunan Hukum Partisipatif”. <http://www.s2hukum-untan.com/cetak.php?id=12>, 22 Januari 2008.
[21] Kondisi ini biasanya dikarenakan munculnya rencana legislasi baru yang diusulkan baik dari DPR maupun Pemerintah. Pada tahun 2005 ditetapkan sebanya 284 RUU, tetapi selama satu tahun berikutnya di lingkungan pemerintah saja telah muncul 17 rencana legislasi baru. Usulan-usulan rencana legislasi baru tersebut disebut RUU non-Prolegnas, karena munculsetellah ada penetapa Prolegnas 2005-2009,
[23] Pembahasan RUU mungkin akan lebih mudah jika naska RUU tersebut telah melalui proses penyusunan dan perancangan yang baik dan sesuai dengan teknik penyusunan peraturan perundang-undangan yang berlaku. Sehingga pembahasan di DPR pun tidak perlu lagi menyangkut memperdebatkan “titik-koma”,pencarian asas dan kaidah, dll.
[24] Penetapan apakah suatu program legislasi sudah layak menjadi RUU prioritasProlegnas atau tidak, adalah diukur dari urgensinya berdasarkan skala prioritas. Untuk itu, Keputusan Sidanga Paripurna DPR tanggal 1 Februari 2005 telah mnetapkan 10 kriteria RUU yang diprioritaskan dari aspek substansinya, yakni: (1) RUU tersebut merupakan perintah dari UUD 1945; (2) RUU tersebut tidak merupakan perintah TAP MPR RI; (3) RUU tersebut terkait dengan pelaksanaan UU lain; (4) RUU yang mendorong percepatan reformasi; (5) RUU yang merupakan warisan Prolegnas sebelumnya (carry over) yang diseuaikan dengan kondisi saat ini; (6) RUU yang berkaitan dengan revisi/amandemen terhadap UU yang bertentangan dengan UU lainnya; (7) RUU ratifikasi perjanjian internasional; (8) RUU perlindungan HAM dengan memperhatikan prinsip kesetaraan dan keadilan jender; (9) RUU yang mendukung pemulihan dan pembangunan ekonomi rakyat yang berkeadilan; serta (10) RUU yang secara langsung membentuk kepentingan rakyat untuk memulihkan dan meingkatkan kondisi kesejahteraan sosial masyarakat.
Posted in: Hukum
Postingan
0 komentar:
Posting Komentar